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Planificar para improvisar

20 enero, 2013

Mali-rebeldes_islamistas-Al_Qaeda-Diabaly_MDSIMA20130114_0370_10No es una clasificación teórica ni la encontrarán en los manuales de relaciones internacionales, pero en política internacional se puede distinguir entre dos tipos de crisis. Las primeras, que podemos llamar crisis Tipo I, son aquellas que nos pillan por sorpresa. Que la sorpresa sea genuina, resultado de nuestra miopía política o consecuencia de nuestra incompetencia analítica, no cambia mucho las cosas. Retrospectivamente, podemos explicar el ataque japonés sobre Pearl Harbour, los atentados del 11-S o la caída del régimen de Ben Ali en Túnez, pero en su momento los indicios de que algo así podría ocurrir eran nulos o, como mínimo, no compartidos por aquellos responsables de tomar decisiones al más alto nivel. Prepararse para una amenaza desconocida es difícil, así que es lógico que en una crisis de este tipo se improvisen medidas sin haber tenido tiempo de ensayarlas y evaluarlas, se tire del repertorio existente aunque se sepa que es inadecuado o se adapten soluciones originalmente pensadas para otras situaciones.

Las segundas, o crisis Tipo II, son aquellas que se ajustan al patrón “se veía venir”. Para predecirlas no hacen falta visionarios ni agoreros, sino algo que si queremos sentirnos importantes podemos llamar inferencia, pero que en el fondo no es más que simple sentido común. Esto es lo que ha ocurrido en el norte de Malí. Durante meses se ha dejado que una serie de grupos armados actúen impunemente en ese territorio, se refuercen militar y políticamente y cimenten una alianza estratégica entre ellos para controlar y beneficiarse de todos los tráficos ilegales (armas, drogas e inmigrantes) que transitan por la zona. Y cuando la comunidad internacional ha reaccionado, lo ha hecho con tal lentitud y debilidad que en la práctica ha creado el incentivo para que esos grupos intenten expandir sus ganancias y territorios. ¿Para qué esperar a que europeos y africanos pongan en pie un ejército que les derrote, han debido pensar estos grupos, pudiendo aprovechar ahora la oportunidad de asestar un golpe definitivo al Ejército maliense?

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Despilfarros exteriores

12 enero, 2012

Jean Monnet decía que un problema no podía entenderse correctamente hasta que no se visualizaba en una tabla. Sus tablas, a cuya preparación dedicaba ingentes esfuerzos, ayudaban a los estados a visualizar las ineficiencias que se derivaban de las duplicidades en su gasto y las ventajas de la cooperación y la coordinación. Siguiendo su inspiración, en algún momento de la pasada década, alguien decidió contar cuántas embajadas y consulados tenían los (entonces) 25 estados miembros de la Unión Europea. El resultado fue revelador: frente a las 243 misiones que mantenía EEUU, los 25, a los que había que añadir la Comisión y el Consejo Europeo, sumaban nada menos que 3.230 delegaciones. Con 110.545 personas a su servicio, la UE era el actor diplomático más extenso dotado del mundo. Si nadie se había dado cuenta hasta la fecha, era por una buena razón: el retorno de ese inmenso despliegue era ínfimo. La UE era el primer bloque económico y comercial del mundo, también el segundo en gasto militar, muy por delante de China o Rusia, pero diplomáticamente apenas existía.

Con ese diagnóstico en la mano, la UE adoptó un plan increíblemente ambicioso: fusionar los servicios diplomáticos de la Comisión y el Consejo e integrar en el nuevo servicio hasta un tercio de diplomáticos provenientes de los Estados miembros. En la cúspide del sistema habría un “ministro” de Exteriores (llamado alto representante) asistido por un comité de embajadores permanentes con sede en Bruselas, además de otros servicios de planeamiento, gestión de crisis, etcétera. Para muchos Estados, este plan, plasmado en el Tratado de Lisboa, abriría la posibilidad de cerrar o compartir embajadas en todos aquellos lugares donde sus intereses fueran sobre todo europeos más que exclusivamente nacionales, permitiéndoles concentrarse en aquellos temas y regiones donde su valor añadido fuera mayor. Las diplomacias nacionales se veían obligadas a pensar en cómo reinventarse y desplegarse, toda vez que una gran parte de sus funciones tradicionales (especialmente en el ámbito comercial y consular) estaban ya en manos de la Unión Europea, no de los Estados.

Pero resulta que mientras los 27 Estados de la UE dedicaban casi una década a la ingente tarea de diseñar los instrumentos legales, políticos y financieros que les permitieran coordinar sus capacidades diplomáticas y racionalizar su despliegue exterior, dentro de España, las Comunidades Autónomas recorrían el camino exactamente inverso abriendo un ingente número de delegaciones exteriores (hasta 200) y estableciendo sus propias agencias de cooperación al desarrollo pese a sus elevados niveles de endeudamiento o incluso, al hecho de que, como en el caso de Andalucía, se tratara de regiones que recibían importantes subsidios por parte de los países más ricos de la UE.

Retrospectivamente, el problema no reside tanto en las competencias de acción exterior en sí, pues estas tienen cierto sentido en un Estado descentralizado, máxime en los ámbitos de promoción cultural, turística o comercial, sino en el volumen de gasto (150 millones de euros) y, sobre todo, en la falta de coordinación y búsqueda de sinergias. Se trata de un problema endémico de nuestro sistema autonómico, en el que la cooperación horizontal entre CCAA y la supervisión por parte de terceros actores brillan por su ausencia o son extremadamente débiles. Esto da lugar a situaciones paradójicas. Por ejemplo: de acuerdo con el procedimiento denominado “semestre europeo” Bruselas puede examinar los presupuestos del Estado con antelación a su aprobación por la Cortes Generales, pero las Comunidades Autónomas no estén sometidas a la misma exigencia por parte del Estado central, ello pese a que este tendrá luego que responsabilizarse de su déficit ante Bruselas, incluso haciendo frente a importantes multas y sanciones.

Todo ello pone de manifiesto una situación difícil de entender y para la que en absoluto parecíamos estábamos preparados. Mientras, como consecuencia del proceso de integración europeo, el Estado central se ha “europeizado” y cedido competencias de supervisión a Bruselas hasta niveles insospechados (y más que lo está haciendo y lo hará con la crisis actual), las Comunidades Autónomas han logrado en gran medida zafarse del control y supervisión, de sus ciudadanos, por abajo, y de otros entes, sean el Estado o la UE, por arriba. La crisis podría, al menos, servir para corregir esta contradicción entre la europeización de la Administración central y la “deseuropeización” de las Comunidades Autónomas.

 

Publicado en ELPAIS.com el 10 de enero de 2011 como complemento al Reportaje: ¿Diplomacia o despilfarro?